摘要：排污许可制度在我国推行已有30余年，经过多年探索，现逐步发展成为一项核心的环境管理制度。深化排污许可制度改革，有助于促进环境管理制度体系之间顺畅衔接。通过企业“自证清白”提高排污单位依证排污的守法意识，利于形成具有完整系统、可追溯的全过程环境管理制度。为持续完善排污许可制度改革，执法人员还应严格按证执法、依证管理，引导公众参与，形成企业自觉守法、监管者透明执法、公众积极监督的环境管理氛围。

关键词：排污许可制度; 环境管理; 改革

中图分类号：X32    文献标识码：A    文章编号：2095-672X（2021）01-0222-04

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.037

Analysis on the significance of deepening the reform of pollutant discharge permit system

Gao Fei

（Wuhan Research Academy of Environment Science，Wuhan Hubei 430015，China）

Abstract：Pollutant discharge permit system has been implemented for more than 30 years in China，it has developed into a core environmental management system. The reform of pollutant discharge permit system is helpful to promote the connection between environmental management system. The law-abiding consciousness could be improved through the enterprise "self-certification of innocence"，and it also helps to construct a complete and traceable environmental management system. In order to continuously improve the reform of the pollutant discharge permit system， the law enforcer should also manage the enterprise strictly according to the certificate and guide public participation，forming an environment which the enterprise abide by the law conscientiously， the regulators enforce the law transparently and the public supervise actively.

Keywords：Pollutant discharge permit system;Environmental management;Reform

為改善环境质量，我国从20世纪80年代后期开始实践排污许可制度，在探索中逐步前进。1988年《水污染物排放许可证管理暂行办法》（2007年废止）是对水污染物排放许可制度的初步探索。《水污染防治法》（2008年修订）、《排污许可证管理条例》（2008年征求意见稿）对排污许可制度的法律地位逐步加以明确[1]。《环境保护法》《大气污染防治法》等法律对排污许可制度提出了原则性的要求。2016年《控制污染物排放许可制实施方案》从顶层设计上对排污许可制度改革加以明确，2017年《排污许可证暂行办法》及《排污许可管理办法》将排污许可证管理内容进一步细化，增强了管理的可操作性性。一系列涉及各个重点行业的排污许可证申请与核发技术规范奠定了排污许可证制度的技术基础，逐步充实了技术框架体系[2]。2020年9月生态环境部新颁布的《环评与排污许可监管行动计划（2021-2023年）》及其工作方案，进一步推进了环评审批与排污许可监管的衔接，充分发挥环评源头预防与排污许可全过程监管的制度优势，形成监管合力，这些都为排污许可制度改革的深化提供了方向和支撑力量。

1    深化改革促进排污许可制度与总量

控制制度衔接

根据新《环境保护法》，我国实行的重点污染物排放总量控制制度中总量控制指标由国务院下达，总量分解任务由省、自治区、直辖市人民政府负责落实。《大气污染防治法》及《水污染防治法》中分别对重点大气污染物及水污染物排放实施总量控制。该制度以行政区域为单位，自上而下分解总量指标控制，政府对其辖区内总量指标负责，一旦出现超总量或未达到环境质量目标，需采取加严许可排放量的措施，以保障环境质量。

排污许可制度的改革改变了自上而下的分解总量控制指标的制度，建立了自下而上的企业总量控制制度。通过在排污许可证中载明企业的许可排放量，时刻敦促企业自查自纠，明确自身责任。排污许可制度的改革将总量控制的范围统一到固定污染源，责任划归到企业主体，明确企业对其排放行为负责，规范企业排污行为，有助于公众掌握监督依据。排污许可制度通过明晰总量指标，从源头上解决产权不清带来的“搭便车”及外部性问题，推动企业合理利用环境资源[3]。

2    深化改革促进排污许可制度与环评

制度衔接

环评制度与排污许可制度都是我国污染源管理的重要制度，深化改革的重点是探索如何实现两者的有效衔接。环评制度旨在从源头预防项目可能带来的环境污染，对项目实施后可能造成的环境影响进行分析预测，并提出措施要求[4]。排污许可证是企业运营期的唯一行政许可，企事业单位的排污情况必须满足排污许可证的载明内容，其为企业守法、政府执法、公众监督提供了重要依据，具有重大的意义[5]。环评制度与排污许可制度两者之间并非“你强我弱”或是“有你无我”的矛盾关系，其改革应做到两者“你中有我，我中有你”，充分衔接，起到协同增效作用。在时间节点上，污染源排污许可证的申领工作必须在产生实际排污行为前完成;在内容要求上，排污许可证中应载明环评文件及批复中的污染物排放相关内容;在环境监管上，排污许可证的执行情况是项目开展环境影响后评价的主要依据。环评制度重在前期预防，是项目落地的“准生证”[6]，排污许可强调事中守法，事后监管，是载明项目污染物排放与治理措施相关信息的“身份证”[7]，两者相辅相成。环评制度把控项目准入，排污许可制度把控项目运营，通过改革实现对固定污染源从预防到管控的全过程监控。

3    排污许可制度改革下的企业监测制度

我国处于工业化后期阶段，企业众多且污染因子各不相同，污染源量大面广，生态环境部門难以完成对全部企业的监测工作，因此由企业自行完成监测不仅能提高工作效率，更能提升企业自我守法的管理意识及主动性，从“要我守法”逐步转变为“我要守法”[5]。《环保法》《水污染防治法》及《大气污染防治法》中对企业自行监测做出了明确要求，使其真正做到有法可依。排污许可证及相关行业自行监测技术指南从监测内容和要求上规范了企业的自行监测行为，排污单位需要根据排污许可证要求，实行企业承诺、自行监测、台账管理、污染治理设施运行记录、环境应急预案报备与监督、信息公开等制度。通过持证排污，按证运行和自证守法强化企业的环保主体责任意识，推动污染源监测逐步改进与完善。

排污许可制度是全过程管理污染源的核心制度，强调持证排污、按证排污，对企业的排污情况建立可追溯的档案，形成全过程环境守法证据链条，意味着对排污单位的管理从传统的粗放化管理模式向证据化管理模式转变。

4    排污许可制度改革下的环境执法变化

在检查目标上，传统的环境执法主要是通过现场检查污染治理措施是否能够做到达标排放，属于末端环境执法;排污许可制度下的环境执法是污染物全过程监管的模式，从原辅料选择、生产工艺、治理技术、监控监测数据等全方面规范，让企业做到“说得清”，让执法者“管得住”。生产过程中的设备管理、治理设施的运行及台账管理等是执行排污许可证的管理保障，污染物监测监控数据和信息公开化加强了排污制度实施的透明性，构成了排污许可制度的长效保障。

在执法方式上，传统的环境执法工作主要依靠执法人员的执法，兼顾信访举报及公众监督。排污许可制度下的环境执法根据排污单位的不同情况采取不同的执法方式，环境信用程度较高的排污单位以其自主环境管理为主，环境执法为辅;对环境信用程度较差的单位严查排污许可证中暴露的问题，加大处罚及信息公开的力度，促使排污单位自觉守法。传统的执法方式以现场检查为主，执法者与企业之间是“猫抓老鼠式”的环境执法。排污许可证环境执法以企业台账、数据等为检查重点，兼顾现场检查。通过初期的行政执法与守法约束，促使排污单位逐步转向自觉环境守法。

5    深化排污许可制度改革的建议

排污许可制度是一项系统工程，深化排污许可制度改革，有利于环境管理制度体系顺畅衔接;有利于促进排污单位自觉守法，摆脱以往单纯依靠政府监管“保姆式”的管理制度;有利于形成权责分明、监管有效的全过程污染管理制度。生态环境部自2017年起在全国范围内启动排污许可证核发工作，2020年完成对所有固定污染源的排污许可证核发全覆盖工作。严格按证执法、依证管理是落实排污许可制度的重要保障，通过执行报告、台账管理、在线监测等数据核查企业日常排污情况，检验企业是否严格落实排污许可证的管理要求;增加企业环境违法成本，对无证排污或超额排污的企业，严格依法予以处罚并及时公布社会;加强社会监督，一方面应及时公布排污行为的落实情况及监测情况，做到信息透明，另一方面鼓励公众曝光无证排污或不按证排污行为，加强公众环境管理意识。

参考文献

[1]苏丹，王鑫，李志勇，胡成.中国各省级行政区排污许可证制度现状分析及完善[J].环境污染与防治，2014，36（7）：84-91.

[2]韩继勇.关于深化排污许可制度改革的思考和建议[J].环境保护，2018，（6）：50-52.

[3]赵若楠，李艳萍，扈学文，白璐.排污许可证制度在环境管理制度体系的新定位[J].生态经济，2014，30（12）：137-141.

[4]王灿发.加强排污许可证与环评制度的衔接势在必行[J].环境影响评价，2016，38（2）：6-8.

[5]沐贤闻.排污许可证核发工作思路与措施研究[J].环境与可持续发展，2018，4：74-75.

[6]李元实，杜蕴慧，柴西龙.污染源全面管理的思考-以促进环境影响评价与排污许可制度衔接为核心[J].环境保护，2015（12）：49-52.

[7]柴西龙，邹世英，李元实，杜蕴慧.环境影响评价与排污许可制度衔接研究[J].环境影响评价，2016，38（2）：25-27.

收稿日期：2020-9-25

作者简介：高菲（1988-），女，汉族，硕士，工程师，研究方向为排污许可证核发、环境影响评价、环境管理相关工作。

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