司道林 黄培

摘要：文章通过对济南南部山区文旅融合发展引进专业化运营平台角度进行论述，从当前济南南部山区文化旅游现状阐述了引进专业化运营平台的现实意义，分析了专业化运营平台在促进济南南部山区文旅融合高质量发展所具有的优势、面临问题及原因，提出了济南南部山区文旅融合发展引入运营平台的对策建议。

关键词：文化旅游 南部山区 融合发展 乡村振兴

*基金项目：2021年度山东省艺术科学重点课题：乡村振兴背景下济南南部山区文旅融合高质量发展研究。

济南南部山区有着独特优质的自然资源和人文历史，被誉为山东省会城市济南真正的“后花园”。但是，如何立足南部山区的实际，发挥南部山区的鲜明优势，使南部山区走文旅融合发展道路是现在最需要解决的重要课题，而引入专业化的运营平台模式是南部山区文旅融合高质量发展的现实选择。

一、济南南部山区文旅融合发展引入运营平台的现实意义

投融资运营平台是各级地方政府为了有效实现投融资运营目的，通过给予划拨土地、股权、财政补贴等资产组建一个资产和现金流可以达到投融资运营标准的公司，并通过该平台公司进行资本整合和资本运作把资本运用于城市基础设施建设和公共服务事业等。

（一）济南市现有运营平台现状

济南市委和市政府为了适应省会城市发展的需要，以功能和市场领域进行优化整合划分，成立了城市投资、城市建设、金融控股、产业发展、轨道交通和文旅发展六大市级投融资运营平台。此次整合，六大投融资运营平台公司已由原来单一的融资功能拓展为市场化的“融资+投资+运营服务”三位一体的多元化平台公司。以济南文旅发展集团有限公司为例，自成立三年以来，济南文旅发展集团有限公司积极履行投融资运营平台使命，接受整合济南市文化、旅游、体育产业资源，规划建设和运营管理济南市文化、旅游、体育产业项目，深度落实文旅融合部署。在济南文旅发展集团有限公司的统一运营管理下，天下第一泉风景区、济南奥林匹克体育中心、山东国际会展中心、济南野生动物世界、跑马岭景区等稳步发展，实现发展质量与经济效益双增长。通过济南文旅发展集团有限公司这一投融资运营平台的运营管理，济南市文旅融合得到了新的发展，取得了良好的社会效益和经济效益。

（二）南部山区引入运营平台的意义

1.有利于全面贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记重要讲话精神。济南南部山区文旅融合发展引入投融资运营平台能够有效地发挥整体和全局作用，响应国家新型文化和旅游产业体系构建战略部署，守住自己的绿水青山以带来金山银山，更有效地落实“两山”理论，建立绿色发展的生态路径。

2.有利于深入贯彻落实济南南部山区生态保护、减量发展政策。引入投融资运营平台这一集中统一的管理模式，能够对南部山区实行统一有效的管理，理顺各方关系，全面提升管理水平，梳理南部山区特色资源和发展短板，落实“南美”发展战略，依托绿色发展实现更加积极的生态保护。

3.有利于“多规合一”规划的实施。以专业的投融资运营平台为依托，能够更有效地实施“多规合一”规划，摒弃现有分散粗放的小旅游业，串联现有文化旅游资源，推进南部山区一二三产业融合发展，带动南部山区乡村振兴。

4.有利于缓解财政压力、拓宽发展渠道、降低实施风险。引入投融资运营平台有利于充分发挥济南市财政资金杠杆作用，能够充分吸引社会资本的参与，通过有效的资本整合和资本运作，弥补南部山区开发过程中财政资金投入不足的问题，有效地緩解财政压力。同时，社会资本整合和运作为生态发展提供了多元的投资方向，从而能够拓宽济南南部山区文旅融合发展的渠道。

5.有利于提高南部山区文旅发展的运营效能，实现效益最大化。通过投融资运营平台可以引进技术先进、资本雄厚的专业化公司参与南部山区的建设和运营，并能够从南部山区的规划、设计、建设、运营管理等进行全过程协调运作，大大提高济南南部山区文旅发展的运营管理效率，实现社会效果和经济效益的最大化。

二、南部山区引入运营平台的优势

（一）生态文明体制改革发展所趋

习近平总书记在党的十九大报告中提出了加快生态文明体制改革，推进绿色发展。我们要以习总书记的“两山”理论指引建设绿色生态的南部山区，全面整合现有资源，推进体制机构改革创新，建立起以政府为依托、市场为导向、多元参与、产学研相结合，以大服务为目标的专业型投融资运营平台。

（二）济南投融资运营平台的成功经验

自2017年6月以来，经过三年的发展，济南市六大市级投融资运营平台在济南市城市建设和产业发展方面发挥了重大作用，取得了良好的社会效果和经济效益，为济南全面贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略作出了巨大的贡献。特别是济南文旅发展集团有限公司，在落实文旅融合、乡村振兴、美好生活、两山理论的决策部署，整合、包装运营全市文化、旅游、体育产业资源方面取得了成功的经验，为南部山区管理体制机制改革提供了遵循。

（三）资源禀赋得天独厚

济南南部山区是省域生态绿心重要组成，市域生态安全屏障和泉水涵养地。济南南部山区有着优质的自然资源、深厚的人文历史资源和丰富的红色文化资源，特色种植、特色林业和农果品非常丰富且已初具规模，红叶谷、金象山、九如山等旅游资源丰富，文旅产业发展具有良好的前景。

（四）运作基础扎实向好

2016年8月济南市南部山区管理委员会成立，2019年7月“多规合一”规划正式获得济南市政府批复，均标志着南部山区生态发展和南山保护进入新的发展阶段。南部山区管理委员三年多的发展和“多规合一”规划的批复均为济南南部山区文旅融合发展引入投融资运营平台提供良好的运作基础，为发挥南部山区自身优势实现绿色发展提供支持。

三、南部山区运营管理的问题

（一）现有管理体制机制不理想，市场化管理水平有待提高

由于历史遗留原因造成南部山区各类保护区域、各镇村发展失序，无序开发、乱搭乱建等违法行为层出不穷。自南部山区管理委员会成立以来，虽然采用了集中统一管理的模式使上述问题略有改善，但是还存在管理体制机制不健全、市场化运作不够顺畅，专业化管理水平较低等问题，对于相关市场化运作的政策制度的理解和执行不够理想。

（二）经济发展滞后，产业发展基础薄弱

南部山区以保护生态环境为目标，走绿色发展路径，这就要求南部山区不搞大开发大建设，把现有的资源整合利用好。现阶段，南部山区经济发展相对落后，现有旅游景区景点不少，但景区资源分散、旅游品牌缺乏，不能形成完整的旅游环线；
农家乐不少但过于散漫、缺乏游客参与；
农果产品、特色种植丰富，但缺少销售渠道、销路不佳；
现有企业数量规模较小，缺乏创新性高新技术企业。造成上述情况的主要原因是各级政府重建设、轻运营，缺乏合理的产业规划统筹，产业发展制约严重；
缺乏高素质的专业运营团队，不能有效的进行市场化良性运作和有效市场化运营。

（三）基础设施落后，劳动力流失严重

南部山区公共基础设施严重滞后，最能体现的是交通不便。南部山区管理委员会成立至今交通改善不够理想，坐公交到市区需要1到2小时的时间，外边的人来不了，里面的人出不去。除此之外，医疗资源和教育资源也非常落后，没有市级医院和名師名校。以上原因，造成年富力强的劳动力离家进城外出务工，南部山区各村留置在家的多数是老弱病残，丧失劳动能力无法从事农业生产，山上良田逐渐荒废、植被破坏严重，大部分村不是贫困村就是空壳村。

（四）文旅发展准入门槛高，社会资本参与度低

济南南部山区生态保护修复及旅游开发均需要大量资金投入，南部山区的农果产品、特色种植均需要长期持续投入且短期内不能收回成本，项目本身无法产生较大收益和绝对可靠稳定收入来源，这就提高了济南南部山区文旅发展的准入门槛，使得绝大多数企业和社会资本不敢参与其中。目前，能实际参与济南南部山区文旅建设项目的社会资本，基本都是那些经济实力雄厚，能够提供较大投资、经受投资回收期长和资本周转效率性低的大中型公司或企业，而绝大多数的中小型企业和其他社会资本整体参与度不高。

（五）土地利用水平较低，资本运营融资难

济南市南部山区管理委员会成立以来，济南市政府加大对南部山区自然生态保护修复的财政资金投入，并以财政资金引导更广泛的社会资本积极参与南部山区自然生态保护中来，但从目前的实际情况来看，财政资金投入过少、社会资本参与不足，对南部山区的文旅产业发展的影响微乎其微。南部山区村镇规划缺失，城乡无序开发造成很多历史遗留问题，南部山区村庄土地综合利用较差，可利用建设土地指标较少，导致农业、旅游业、民宿等诸多产业项目无法落地，这就造成了没有资产可供抵押贷款，再加上银行服务政策不足、投资回报率偏低等，使得社会资本融资困难。

四、济南市南部山区文旅融合发展引入运营平台的对策建议

针对济南南部山区文旅融合发展引入投融资运营平台所面临的问题和原因，可以有针对性地从五个方面探索出相关对策。

（一）体制机制建设方面

1.成立南部山区运营管理机构。政府牵头整合现有济南市南部山区管理委员会、文旅集团等相关管理平台，引入社会资本，明确主体职能，健全相关政策制度，构建以大服务为目标的专业型运营平台公司，可以称为济南南山发展集团有限公司。独立运作的投融资运营机构与政府签订合同并获得特许经营权，负责南部山区文旅发展全过程的融资、规划、建设、开发、运营等。

2.明确投融资运营平台管理责任清单和参与主体职能。要使南部山区投融资运营平台成功成立和有效运营，首先要明确其责任清单，尤其确定绿色发展的负面清单。其次，明确平台机构各参与主体的职能。南部山区投融资运营平台的参与主体主要有南部山区管理委员会、文旅集团、社会资本、银行、南部山区居民等，济南市政府可以根据项目参与主体的各自优势，明确各个主体在南部山区发展建设中的职能。在具体运作时，政府是牵头人，需要进行必要的顶层设计制定，明确南部山区整体发展方向，给与投融资运营平台特许经营权或者提供必要的扶持政策，打破发展建设过程中行政审批和招标等行政管理屏障，加强投融资运营的监督管理；
南部山区管理委员会要做为主要协调机构，协调各方面关系以形成合力；
文旅集团提供成功的文旅项目投融资和运营管理经验，给与技术支持和服务；
社会资本参与或具体负责南部山区各文旅项目的建设和运营；
南部山区居民可以为南部山区发展提供真实的实地数据和劳动力保障。

3.强化创新体制机制建设。政府要加强投融资运营平台法律机制建设，规范投融资运营各项活动，明确界定各参与方的权责边界；
建立投融资运营平台风险防控机制，有效避免在投融资和运营过程中所面临的风险；
建立财政保障机制，加大财转移支付力度，完善南部山区建设项目财政补贴和税收优惠政策；
完善融资保障机制，拓宽融资渠道保障融资运作顺畅；
加强投融资运营平台管控和监督机制，提升投融资运营管理效率，促进投融资运营平台健康发展；
健全人力资源和考核机制，加大优秀专业人才引进，推行运营绩效考核评价；
建立长效运营机制，确保投融资运营平台正向循环，持续有效发展。

（二）运营平台架构方面

1.党建引领平台。以高质量党建引领南部山区文旅融合发展全局工作，不断加强党员队伍建设，筑牢基层党组织阵地，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，充分挖掘南部山区红色文化资源建设党建教育基地，助推南部山区特色发展。

2.发展规划平台。统筹规划“多规合一”，统筹“保护”与“发展”，编制和修订南部山区环境保护、生态修复、经济发展等中长期规划和发展战略，负责国土资源管理等。

3.投融资管理平台。通过公开发行基金、企业债券、申请国家资本金专项建设资金等方式拓展新的融资渠道，发挥其杠杆作用，引导社会资本积极参与济南南部山区发展建设中来。

4.城市管理平台。按照“多规合一”的规划要求，进行环境保护、生态修复、文化和旅游资源开发建设、村容村貌治理、村庄改造和基础设施建设等。

5.文旅运营平台。综合统筹运营管理南部山区生态旅游，利用“互联网+”和“大数据”技术，制订特色旅游线路，提升南部山区旅游品质，促进南部山区旅游健康发展和可持续发展。

6.农村产业平台。优化现有农业的种植结构，大力发展特色农果品和特色种植，构建现代化农业产业园，发展“互联网+农业”农村电商网络营销平台，拓宽特色农果品的销售渠道。

（三）构建“大物业”服务体系方面

1.服务政府的角度。投融资运营平台始终坚持以生态文明建设、推进绿色发展为目的，响应国家新型文化和旅游产业体系构建战略部署，始终以习总书记的“两山”理论为遵循指引建设绿色生态的南部山区。

2.服务企业的角度。投融资运营平台全面协调部门职能、明确各方事权、理顺各方关系，精简审批手续、创新金融服务、强化财政支持，为到南部山区投资的企业提供优良高效的服务，实现经济效益的最大化。

3.服务民众的角度。对南部山区本地村民来说，一方面，采用入股、返租的方式使其参与投融资运营平台运行；
另一方面，通过了解本地村居和村民的实际情况实行劳动技能再培训，为本地村民提供就业岗位。对于南部山区以外的民众，真诚细致热情的提供服务，让他们切实体会到“家”的温暖。

（四）融合发展一二三产业方面

1.推进一二三产业融合发展的思路。南部山区以优质的自然资源、深厚的人文资源、丰富的红色文化资源和特色种植农果品为基础，以市场需求为导向，以绿色发展为引领，依托专业化的投融资运营平台，通过技术创新和制度创新，促进产业交叉渗透重组，形成现代化農村农业体系，促进南部山区一二三产业融合。

2.推进一二三产业融合发展的路径。南部山区独特的资源禀赋，按其功能可以分为经济功能、文化功能、生态功能和社会功能。经济功能主要体现为旅游业、特色种植、农果品等，文化功能主要体现在南山文化、红色文化科普教育等，生态功能主要体现在环境保护、资源利用、水源涵养等，社会功能主要体现在劳动就业、社会保障等。通过专业的投融资运营平台使上述功能深入渗透交叉拓展融合，形成南部山区新业态。

一是发展“旅游+”大旅游模式。通过功能融合，打造“旅游+文化”“旅游+教育”“旅游+农业”“旅游+体育”等特色精品乡村旅游线路，形成文化教育、农事体验、体育休闲、乡村民宿等特色田园综合体项目。二是发展“互联网+农业”。优化南部山区农业种植结构，按照“一村一品”的模式，推动特色种植、特色农果品规模化建设，推进农业智能生产，发展绿色生态高质量农业。统筹农果品生产、加工、销售等全过程，做精做细农产品加工业，发展绿色物流和电子商务全覆盖。

（五）文化教育创新基地建立

1.大力培育和引进专业对口人才。投融资运营平台应根据济南南部山区的现状和未来发展的规划，合理统筹安排人才梯队的建设，培养和引进熟悉金融、规划、运营管理、旅游、农业等专业性技术人才。针对南部山区文化旅游产业发展特点，用优惠的财政、金融等政策引进相关专业人才服务于南部山区文旅融合发展建设。根据南部山区产业发展的定位量身定制特殊人才引入政策，吸引高端科技人才、留学归国人员、优秀大学生等投入到南部山区发展建设中，形成人才资源的良性循环。

2.产学研相结合，建立人才培养基地。投融资运营平台紧密联系如山东省农业科学院、山东建筑大学等相关驻济高校，进行校企合作、校地合作，整合政府部门、教育机构、企业等各方主体的优势，在产业振兴、人才培养、文化振兴、就业等方面进行深入合作，建设产业实践基地，学生顶岗实训基地，创新创业活动基地等人才培养基地，助推南部山区振兴发展。济南南部山区文旅融合发展引入投融资运营平台是一个新探索，我们可以通过借鉴济南市六大市级投融资运营平台的成功经验，立足济南南部山区实际、发挥南部山区特色优势、本着“走进南山、爱上南山、留在南山”的原则，吸引社会资本和各方优秀人才共建美好南山。

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Study on the Integrated Development of Culture and Tourism industry in Southern Mountainous areas of Jinan based on the Operation Platform

Si Daolin Huang Pei

Abstract：
This paper discussed the introduction of Specialized Operation Platform on the integrated development of culture and tourism industry in the Southern Mountains areas of Jinan， illustrated the practical significance of introducing specialized operation platform from the current situation of cultural tourism， analyzed the advantages， problems and reasons of the specialized operation platform in promoting the high-quality integrated development of culture and tourism industry， and proposed some countermeasures and suggestions on promoting the high-quality integrated development of culture and tourism industry in southern mountain areas by cultural tourism industry in the Southern Mountains areas of Jinan by introducing the Operation Platform.

Key words：
cultural tourism；

southern mountainous area；

integrated development；

rural revitalization

（作者单位：济南工程职业技术学院中国农业银行股份有限公司济南分行）

责任编辑：李政

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