周昌发 陈红艳

[摘 要] 当前，全国农村信用合作社大多已經改制为农村商业银行，改制后其如何服务经济发展仍需持续探索。现实问题在于，乡村振兴战略下的涉农金融供给疲软，“三农”金融需求未得到充分满足。合作金融改革的原因众多，但长期主体地位及法律地位不明确、权利义务责任不对等是主要原因。改制后的农村商业银行应聚焦主业、回归本源，通过完善董事会和监事会制度、加快出台农村商业银行法、健全支农配套体系、差别化监管、落实股东大会法定职权、完善对董事、监事、高级管理人员的任用及议事规定、制定董事、监事、高级管理人员激励约束机制等方式加强公司治理，尤其注重发挥法律的引领及固化作用，努力实现农村商业银行商业盈利性及支农政策性的共生与共赢。

[关键词] 农商行;公司治理;治理机制

自2004年全国深化农村信用合作社（以下简称农信社）改革试点启动后，大部分农信社已陆续改制为农村商业银行（以下简称农商行）。截至2019年12月末，全国农合机构法人数量共计2229家，占中国银行业金融机构法人总数（4607家）的48.38%。其中，农村商业银行1478家，占农合机构法人数量的66.31%;农村信用合作社723家，占农合机构法人数量的32.44%;农合行28家，占农合机构法人数量的1.26%，农信社股份制改革工作取得阶段性成果[1]。农信社成立之初，以服务农村为己任，但因自身内部短板及体制运行不顺等原因导致发展缓慢，支农方面在一定程度上表现为“有心无力”;在多轮改革探索后，农信社发展逐渐步入正轨，但又忙于追求利润、做大规模，支农方面在一定程度上表现出“有力无心”。作为服务“三农”的金融主力军，农信社如何立足当下，在追求商业盈利的同时服务本土经济和乡村振兴，是一个值得探索和追求的问题。如今，农信社股份制改革的势头浩浩荡荡，但改为农商行并不能说就万事大吉。如何真正成为独立的市场主体，探索出一条发展之路，正是本轮改革的核心和挑战，其间，公司治理就是一个重要的问题。

一、农商行公司治理概述

公司治理理论是随着所有权与控制权分离的企业组织形式而产生的，公司治理的理论最初以股东利益至上为基础。公司治理是所有者对一个企业的经营者管理和绩效进行监督和控制的一整套机制安排[2]。后来，利益相关者理论出现并被学界普遍接受和运用，学者基于此对公司治理的探索取得新的成就，尽管仍然未能就公司治理的内涵达成一致，但大致可归纳为控制和监督经理人员行为，以保护利益相关者利益。也有学者将公司治理概括为：通过一套包括正式或非正式的、内部或外部的制度或机制来协调公司与所有利益相关者的利益关系，以保证公司决策的科学化，从而最终维护公司各方面的利益的一种制度安排[3]。

公司治理的实施机制由外部机制和内部机制构成。外部机制是指企业外部的力量和因素对公司治理产生的作用，外部机制大体包括法律、政府、债权人、资本市场、产品市场等。对于农信社（农商行）的外部治理机制来说，主要有三个方面。一是法律环境。法律环境是指法律在社会经济中对各类主体权利和义务进行配置的总体状况。就我国来看，尚无专门法律对农信社这一主体的法律地位作出明确界定，改制后的农商行仍然存在法律主体定位不明的问题，这对其持续发展、充分发挥支农支小作用形成制约。二是市场监督。市场是资源配置最有效的手段，市场也是检验管理效果的试金石。在我国，很多上市企业都是由国企改制而来，股权存在一股独大的情形，虽然《中华人民共和国公司法》保护中小股东的制度设计为中小股东提供了保障，但是实践效果不佳。对于大多数公司来说，股权分散，众多持股较少的小股东存在“搭便车”心理，参与治理程度不高。三是金融监管。我国对金融的严格监管带来了金融抑制的副作用，合作金融组织的经营状况普遍不佳。有学者指出，政府对合作金融的监管应是必要且有限的，除非由于合作金融活动有损害社会公共利益的可能，且这里的“可能”应被限定为现实的可能而非抽象的可能，此时政府监管才需要出现[4]。在我国境内，严格监管适用于全部金融机构，没有体现差别化，或者说差别化监管体现不明显，缺乏监管重点，这一问题普遍存在，且亟须解决。内部机制则是通过对股东大会、董事会、监事会、高级管理层（以下简称“三会一层”）的权利、义务、责任及救济方式进行设置，形成互相制衡的关系。“三会一层”作用是否充分发挥，决定了公司治理的成效。从公司治理的根本体制来看，我国并未采用股东中心主义或董事会中心主义，而是采用分权控制结构。股东是公司的真正所有者，股东将其对公司资产的控制权委托给其他人履行，权利和义务随之转移，于是产生了所有权和控制权的分离。但实际上，董事和经营者都是受聘为股东经营管理财产的，正如亚当·斯密所言，又怎么指望他们能像私人合伙企业中的合伙人密切关注自己的钱财那样忧心忡忡并谨慎地对待这些资金[5]。因而，“三会一层”应各司其职，保持权力的彼此独立和制衡。

二、农商行公司治理存在的问题

（一）外部机制方面

“法在本体上是以权利和义务为基本粒子构成的，权利和义务贯穿于法的一切部门。法的运行过程以权利和义务为轴心，法的价值是通过规定和保障权利和义务来实现的。”[6]一方面，我国《中华人民共和国公司法》采用董事会、监事会均向股东大会负责的混合治理架构，但《中华人民共和国公司法》对各主体的权利、义务界定不够清晰，难免陷入“纸面上的法”的尴尬境地。另一方面，我国缺乏专门的农村商业银行法，现有的规范性文件未得到有效执行，风险集中暴露，法规层级低，呈现出应急性和管理性特征，且惩治力度不够大，约束力不足。目前，我国农商行参照《中华人民共和国商业银行法》开展经营治理，但农商行与商业银行在成立背景、服务对象、战略定位及治理方式上都存在不同，参照《中华人民共和国商业银行法》治理不精准。

在市场为主导作用的机制下，市场主体的外部监管主要依赖市场自动调节，由市场进行检验和监督，而股东则通过股权转让的方式实现对经理人的反向激励。我国对农信社的外部监督则主要来自监管局和政府部门，未通过市场进行资源配置，导致监管范围过宽、监管单位重复、监管效率低下，金融监管供给与需求不匹配，形成了市场监督缺位的现状。应改变金融监管制度供给过剩的状况，让市场成为资源配置的首要方式，有的放矢提高监管效率[7]。

一方面，随着市场经济发展及改革进一步深化，经济开放性和包容性逐步增强，农信社与其他商业银行提供的产品、服务及客户群体越来越趋同，这样导致金融供给在某些方面（大型企业、垄断行业等）白热化竞争加剧，在一定程度上造成社会资源浪费;另一方面，乡村振兴下的“三农”金融需求却无法得到有效满足，农信社支农支小力度减弱，脱农离农趋势明显，风险集中暴露。让农信社回归支农支小、服务乡村振兴是破解当前困境的有效路径，而法律的引领及固化作用至关重要、不可或缺。

（二）内部机制方面

内部机制主要表现为“三会一层”效能不足，未能形成分权合理、制约制衡的公司内部治理局面。农信社（农商行）股权的最显著特征就是股东小而散，小社员（股东）缺乏行权意识，没有参与管理的意愿。另外，农信社（农商行）的理事长（董事长）及内部理事（董事）由政府部门或上级指定，专业性不足。而被寄予厚望的独立董事尚未达到预期的治理效果，汲铮、董申研究指出，被赋予代表中小股东利益使命的独立董事，因其来源于大股东、控股股东，导致绝大多数独立董事代表的是控股股东的意愿[8]。再者，我国大部分公司的监事会普遍发挥作用不明显，对于公司治理机制本来就不健全的农商行来说，这一问题就更加突出。还有，“内部人控制”现象突出，“内部人控制”是“在现代企业所有权和控制权两权分离条件下，企业经理人事实上或法律上掌握了企业的控制权，他们的利益在企业的战略决策中得到充分体现，从而损害所有者利益的行为”[9]。随着经济发展，为了减短决策链条，董事会、高级管理层得到越来越多的授权，这就为事实上的“内部人控制”创造了条件。

三、国外农村合作金融组织治理经验借鉴

从国际范围来看，合作金融有四个基本特征：自愿性、互助共济性、民主管理性和非营利性。这四个特征我国农信社均不具备，因而谢平认为我国正规的合作金融自始未真正存在过[10]。张德峰认为，我国合作金融的失败历史与现实困境表明，我国一直缺乏运行有效的合作金融行业组织[11]。虽然我国“合作制”机制不畅，甚至比照国际上规范的“合作制”金融还存在一定差距，但是不能完全否定我国对合作制金融的探索历史。农信社作为我国农村“合作制”金融的典型，在“三农”发展中发挥了举足轻重的作用。我国因农而生的农信社，与域外农村合作金融相比，虽然形式不同，但是初衷一样，就是服务“三农”;而事实上，农信社在中国农村金融中的地位和作用也与域外“正规”农村合作金融是一致的，就是支持“三农”。因此，即便我国农信社的形式正在或者已经发生改变，但其历史使命不会变，其多年的发展历史奠定了其支农的基础，所以国外农村合作金融组织治理经验仍值得借鉴。另外，农村金融体系的构建是一个大工程，参考域外经验对于完善我国农村金融体系具有一定的意义。

（一）立法支撑

国外发展较好的农村合作金融大多有一个共同特点，即拥有相应健全的法律护航，且法律几乎是与合作金融相伴相生的。比如，德国在1864年设立首家农村信用合作社，1871年即颁布《产业及经济合作社法》，为合作制指引方向;美国在1916年创立联邦土地银行，标志着美国的农村金融体系建立，同年美国国会即通过《联邦农业贷款法案》，后又于1923年颁布《农业信贷法案》，于1938年颁布《联邦农作物保险法》，完善了整个农村金融法律体系[12];日本1945年颁布《农林渔业金融金库法》，1947年颁布《农业协同组合法》和《农业灾害补偿法》，及时支持了“三农”及合作金融的发展。我国农信社成立至今已70多年，却始终未出台一部专门法律进行规范和保障，这是农信社发展改革路上的一大缺憾。

（二）地位独立

德国、日本、美国的农村合作金融都是独立法人制，不管是官办还是民办，均赋予独立的市场主体资格，各级之间不存在行政隶属关系，也不需向行政机关负责，各级法人独立经营、自负盈亏，上级对下级只提供资金结算、贷款、系统等服务。这样的设计方能保证农村合作金融体系作为市场主体独立行使职能，又便于提高结算速度和服务效率。经过数轮改革，我国农信社成为独立的机构，但是实际上却陷入了“外部人控制”的现实，直到现在这一问题仍然困扰着农信社的发展。

（三）体系融合

德国、日本、美国的农村金融体系都是多层次的，即政策性金融、商业性金融及农业保险互相协调、通力配合，其中政策性金融占据主导地位。它们还给予商业金融支农补贴或补偿，如美国的免税优惠措施、日本的利息补贴及风险补偿机制。由政府建立并完善配套机制和激励措施，调动商业性金融参与“三农”的积极性。发挥市场在金融资源配置中的基础性作用，并加强宏观调控和政策扶持[13]。农村金融体系是一个系统工程，其存在和发展不是孤立的，任何一类金融机构都只能解决部分农村金融问题[14]。显然，市场在农村金融体系的配置上失灵，需要政策性调控，因此，我国农村金融体系的构建应从整体进行规划、健全配套体系。

四、未来我国农商行公司治理外部机制的完善路径

（一）完善董事会和监事会制度

我国《中华人民共和国公司法》预设的是股东大会、董事会分享决策权，监事会行使监督权，高管层行使执行权的分权结构，农商行公司治理中，应尊重《中华人民共和国公司法》并保持“三会一层”的分权治理结构，强化各机构的权力特征、明晰权利和义务、突出制衡效果。

1.完善独立董事和董事会专门委员会制度

在《中华人民共和国公司法》现有董事会的规定下，在农商行内部设置专门委员会，发挥其功能。通过专门委员会与独立董事的协作，强化董事会的内部权力监督机制，平衡利益与冲突[15]。专门委员会因其灵活的工作方式、充裕的工作时间、扎实的调查研究，能够弥补董事会工作的不足。

2.完善监事会制度

监事会应实现监督方式的三个转变。一是非专业化向专业化转变，解决人员、机制的专业化问题;二是回顾式向展望式转变，将风险防范的关口前移;三是对立式向合作式转变，将董事会与监事会统一到公司治理的总体目标上来，二者成为共同体，在“充分信息权”[16]和“同意保留权”得以保障的前提下，监事會与董事会承担连带责任，成为利益共同体[17]。如此，既保障监事会的职权充分行使，同时也对其履职形成激励和监督，确保权利和义务对等。

（二）加快出台农村商业银行法

市场经济是法治经济，现代商业需要法律制度，需要具有强大约束力保障的制度，因为这样的制度具有可确定和可预见的作用[18]。“法律还必须服从进步所提出的正当要求……稳定性必须常常为调整留出足够的空间。” [19]目前，我国关于商业银行、农商行的规范性文件存在纷繁芜杂、体系不完善、法规层级低、失效或修订比例高等问题，应推动产权改革，完善商业银行公司治理结构，让商业银行直接面向市场运作，监管方式由行政化监管转为市场化监管[20]。中国拥有占据全国金融网点半壁江山的农信社（农商行）网点，面对当前农村的现实及改革创新的需求，迫切需要法定农村金融机构履行社会责任，突出强调法治在乡村振兴战略中的重要地位[21]。因此，出台农村商业银行法是当务之急，其构建应从战略定力、股权管理、董监高任职资格、省联社职能定位等方面完善。

1.坚持支农支小战略定力

在农村商业银行法中明确支农支小信贷比例，规定农商行的法定义务;健全对农商行支农支小的扶持体系，给予税收优惠、财政补贴，明确农商行的法定权利。从国外农村金融发展的经验来看，政府要建立和完善配套制度体系，鼓励商业性金融参与到“三农”中来。可参考美国的模式，明文规定对支农业务给予风险补偿，同时参考日本、德国模式，构建完善的农业保险和风险抵补机制，鼓励农商行主动支农支小。

2.明确股权结构及管理

农村商业银行法需对引入民营资本或者引入战略投资者进行明确，对持股比例进行上限控制，既激发各市场主体活力，又杜绝地方政府或政府控股企业一股独大，从而有效缓解“外部人控制”现象。股权结构优化可与引入战略投资者相结合，倡导引入上市银行、上市农商行等同业标杆参与治理，有效提升和优化治理水平。由于拥有相同的使命和治理经验，农商行之间开展并购重组有利于坚持支农支小的定位，形成新的战略合作模式，因此，要明确农商行机构之间的并购重组作为化解金融风险的手段。

3.明确董事、监事、高级管理人员的任职资格及激励约束机制

农村商业银行法应在《中华人民共和国公司法》的基础上，对董事、监事、高级管理人员的专业背景作出具体规定，优先选拔具有“三农”、经济、金融、法律、投资等专业背景的管理人员，充分遵循市场化原则择优选任。建立健全董事、监事、高级管理人员的激励约束机制，明确货币薪酬递延支付，增设股权激励条款。一方面，目前金融环境日新月异、金融风险凸显，固定薪酬制度导致董事、监事、高级管理人员承担的风险与收益不匹配，驱动力不足;另一方面，金融风险高发，货币薪酬递延支付及股权激励机制也有助于激励董事、监事、高级管理人员以获得长期期待利益为出发点，避免仅追求短期效益而忽视长期规划。

4.明确省联社职能定位

农商行是共同委托代理的典型，股东与董事会（董事长）之间形成一重委托代理关系，省政府（省联社）任免董事会（董事长），因此省政府（省联社）与董事会（董事长）之间也形成一重委托代理关系。这是省联社改革不彻底的表现，农商行董事会、高管层不能完全代表股东大会行使权利、义务，权责不明晰，不符合现代产权制度的基本要求。2015年12月31日公布的《中共中央  国务院关于落实发展新理念加快农业现代化  实现全面小康目标的若干意见》中再次对省联社去行政化改革作出要求，提出可探索省联社改制为金融服务公司的模式，主要向辖区内法人机构提供服务及调剂等金融服务[22]。因此，在构建农村商业银行法的过程中，应该明确省联社的功能定位，从法律层面去行政化，使省联社成为提供结算、信息、系统、审计等支持的服务平台。

（三）健全配套支农体系

农信社合作金融改革最主要的原因是合作体制与商业化之间不可调和的矛盾[23]。另外，涉农业务的成本、收益与风险不相匹配，导致农商行与政府和监管机构之间没有达到激励相容，而治理的根本途径是协调二者之间的矛盾[24]。可见，农商行的改革，应聚焦商业盈利性和支农政策性的平衡，具体可从以下几个方面入手。

1.深化政策性金融改革

中国农业发展银行（以下简称农发行）是中国唯一一家农业政策性银行，但近年以来，农发行的职能定位不够清晰、支农效果有待提高，应继续完善配套机制。通过完善立法，明确政策性银行的职能定位，明确操作规程、风险补偿及利润分配;基于乡村振兴的背景和需要，赋予农发行全面的“三农”金融职责，统领中国农村政策性金融改革。另外，要加强对农发行支农效果的考核，并建立政策性银行与商业性银行合作机制，激励农发行与农商行进行合作，可借鉴德国的政策性银行向商业银行提供低息贷款，商业银行再进行转贷赚取利差的方式。

2.构建农业信用担保体系

应完善农业保险制度，逐步将农业全部纳入保险范畴，保险公司对于农业损失给予赔偿，降低农业高风险。购买农业保险的单位和个人，在保险费支出的一定范围内给予税收优惠。如果金融机构基于此发放涉农贷款，那么农业风险得到一部分转移，经营风险降低，将激发出金融机构支农的积极性。

3.健全农业金融风险补偿机制

为了激励农村金融机构持续保持对涉农业务的热情，大多数国家普遍的做法就是对涉农业务给予长期的免税优惠。据世界信用联合会的调查结果，在81个成员中，对信用社免收所得税的国家和地区占68%，日本、美国等直接免收所得税、营业税等主要税种[25]。有的国家虽然不免收信用社所得税，但是也会给予一定税收优惠，以帮助其提高盈利水平。目前，我国对农信社的扶持力度仍然不足，农信社对涉农业务积极性仍然不高，根本原因还是收益与风险不匹配，激励机制不够。

（四）差别化监管

对于银行来说，监管是独立和区别于市场的一种外部治理力量，是银行内部决策的一个明确和独立的维度[26]。从国际经验来看，多个国家对农村金融机构普遍采取不同程度的差别监管。首先是不良贷款的差别监管。在印度，一般性贷款逾期90天就进入不良管理，而印度政府为了鼓励农村金融机构能够迅速发展，对支农贷款予以宽容，在超过2个周期仍未还款才会被认定为不良贷款。其次是资本充足率的差别监管。例如，美国在资本充足率的监管上，对储蓄贷款协会的要求低于商业银行。在我国，实施差别化监管是党中央农村金融政策的重要组成部分，也是推动金融機构提高农村金融服务质量和效率的重要政策措施[27]。农信社的经营宗旨在于支农支小，监管部门应订立科学严格的监管考核指标体系，完善差异化监管的机制和手段，引导和激励农商行坚守战略定力，在实现自身盈利及支农支小上取得平衡。

五、完善我国农商行公司治理内部机制的建议

（一）落实股东大会法定职权

农商行应坚持选择有“三农”背景、了解“三农”、支持“三农”的大股东，确保大股东充分了解农商行的历史、使命和发展规划，明白农商行所处环境及风险，认可农商行的战略定位。基于农商行普遍存在股东小而散、数量众多的问题，股权管理是劣势，但可探索将劣势转化为优势，江苏省常熟市农商行的做法可提供一些参考。常熟市农商行利用“人熟地熟”的优势，将股东分片划至网点，网点工作人员通过日常走访、收集意见建议，提前做议案解读等方式，逐步培养小股东的参与热情。另外，通过加强与股东的联系，培育股东忠诚度，使股东认可、认同农商行，并自愿成为农商行的宣传者和代言人[28]。浙江省绍兴市瑞丰农商行在辖区内建立了丰收驿站和驻村人员制度，丰收驿站是将服务的网络延伸到村村寨寨;驻村人员制度是农商行选择熟悉片区的本地人员，作为农商行在本片区的联络人，帮助了解民情、沟通民意[29]。

（二）完善对董事、监事、高级管理人员的任用及议事规定

坚持“五湖四海”、任人唯贤的原则，注重选拔经验丰富、专业专注，同时具有“三农”、经济、金融和法律专业背景的人员，坚持把好准入关。另外，借鉴重庆农商行的有益探索，它们的专门委员会由独立董事任主任委员，并将专门委员会置于决策之前，充分进行调研，视情况直接参与方案起草，同时以专业角度对方案进行论证，助推决策合法合规，提前把好决策关。监事会要不断建立健全监事会工作规则和流程，在农商行的具体经营管理中，坚持以合规稳健发展为导向，逐步理顺关系。监事会也要探索由结果监督向过程监督转变，全程列席，及时纠偏，提高决策效率，切实改变“马后炮”的监督方式。

（三）制定董事、监事、高级管理人员激励约束机制

公司治理的关键在于高管人员的选拔和激励机制。股东大会分权后，具体决策权、执行权、监督权便转移到董事会、监事会和高级管理层手中，他们掌握了大量信息，并对公司的治理负有首要责任。因此，在坚持市场化选拔之后，进行市场化的激励和约束机制，才能充分落实董事、监事、高级管理人员的职责。

1.完善对董事、监事、高级管理人员的激励机制

高管货币薪酬与农信社激励作用正相关，要充分发挥这一机制的激励作用，需要普遍建立起延期支付的高管激励机制，并适当提高延期支付的比例，年限设计也需要与风险相匹配。薪酬延期支付主要是基于银行业风险暴露期长、信息不对称的制度设计，用于激励董事、监事、高级管理人员着眼长远，杜绝出现拿钱走人、不计风险成本的短视行为。对于高管薪酬中的货币激励部分，学界基本达成一致，认为货币激励是最直接最有效的方法，并可以通过延期支付进行约束和限制;对于股权激励，目前我国实践尚未取得显著效果，但在国外施行效果良好，我国可以借鉴。

2.完善对董事、监事、高级管理人员的约束机制

约束机制是为确保委托—代理关系的目标正确，确保董事、监事、高级管理人员的行为符合委托人的方向、利益和目标。约束机制主要包括合同约束、公司章程约束和机构约束。董事、监事、高级管理人员的任用需签订合同，可在合同中对代理目标作出约定，预设奖惩，以此约束董事、监事、高级管理人员的任职行为。在章程设计时应充分考虑权力制衡和救济，将董事、监事、高级管理人员的权力关在章程的笼子里，使其行为朝着预设方向前进。公司所有者授权董事会一定决策权，自身保留最终控制权。监事会监督董事会及高级管理层的行为及效果，监事会同时也接受所有者的监督考核，如此形成制约制衡关系。

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[责任编辑：丁浩芮]

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