北京市人民检察院第一分院行政检察专案办案团队

摘 要：人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当把实质性化解行政争议作为“监督权力”和“保障权利”的结合点和着力点。对与行政争议直接相关的民事纠纷应一并审查，促进各方达成和解，通过解决民事纠纷促进行政争议的一并化解，及时有效保护各方当事人的合法权益。

关键词：行政争议实质性化解 民事纠纷与行政争议交织 一并化解

一、案件难点与办理思路

（一）提请抗诉与否均无法实现案结事了

本案的第一个监督难点在于无论是否支持申请人都无法实现案结事了，即使支持申请人，最好的结果莫过于法院确认行政程序违法，但申请人仍然无法在实体上获得行政赔偿，反而陷入新一轮“程序空转”。为此，办案团队没有简单作出决定，而是把“案结事了政和”作为监督的目标。本案中，从申请人权利受损看，直接原因是政府“拆违”，但根本原因是文化公司“违建”;从权利救济看，通过“拆违”的“官民”行政诉讼并不能使申请人获得行政赔偿，而通过“违建”的“民民”买卖合同关系，则有助于申请人权益的维护。为此，办案组把行政争议的实质性化解作为“监督权力”与“保障权利”的结合点。

（二）申请人的对立情绪导致心结难解

为缓解申请人与文化公司、培训学校和镇政府的对立情绪，办案团队走进群众，以心换心，疏导情绪，解开心结。第一，正视诉求多倾听。办案组通过电话、腾讯会议、微信视频、加入申请人“为真理而奋斗”维权群，先后拨打和接听电话300余次，“屏对屏”132人次，微信交流近3000条，全面倾听申请人诉求，让申请人在诉求表达中体会到“受尊重”、“有尊严”，对检察机关从质疑转向认同。第二，重视诉求想办法。针对申请人复杂多样的诉求，采取领导包案，检察长亲自办案、带案接访。针对大部分申请人无法到京“表达意见”的特殊情况，分管副检察长带领办案组一行6人兩次赶赴山西大同“上门服务”，开展为期10天的“见面”听取意见、和解基础数据确认等工作，让申请人切身体会检察机关的亲民、为民，对检察机关从怀疑转向信任，为办案组打开和解之门。

（三）涉案主体多元利益交织难以平衡

一方面，准确识别利益相关方利益。以“违建”为连接点，本案利益相关方分别为“违建者”文化公司、“购违者”申请人、“违建”回购者培训学校、“拆违者”镇政府 。申请人作为权益受损者，最终诉求是获得合理补偿。镇政府作为属地政府，诉求是消除“拆违”遗留隐患，推动区域产业落地。培训学校作为大学城的建设者，诉求是以可控的支出解决涉案纠纷，破除发展障碍。文化公司作为“违建者”，诉求是由培训学校出资完成房屋回购，消除与申请人多年积怨。另一方面，努力平衡利益相关方利益。文化公司、镇政府作为“违建者”和“拆违者”，即是各方利益实现的依赖者，又依赖于各方利益的实现，但两者不具有决定性作用。各方利益能否实现，最终取决于培训学校的“可控预算”是否与申请人的“可期赔偿”相平衡。因此，办案组把实现培训学校与申请人的利益平衡，同时避免已退房人员的失衡，作为推动民事和解的抓手。为此，办案团队走进政府，强调问题解决，构建良性、互动关系，影响镇长传导检察工作要求，组织各方磋商会谈，共同督促培训学校积极作为，完成资金落实。经过全面摸排，办案团队筛选出了申请人中的组织者、中间人、“对抗者”，把主要精力集中在对组织者的疏导、引导上，发挥其引领作用，同时稳住“对抗者”，避免其从反面“道德绑架”中间者，减少矛盾和对立，形成和解的最大公约数。最终，基于民事法律关系的相对性，首先由培训学校向文化公司履行“委托”义务，支付回购资金，完成资金落实;其次由文化公司向申请人承担“违建”责任，签订和解协议，支付和解款项。最后由申请人撤回监督申请，实现行政争议化解，解决各方矛盾纠纷，实现各方利益诉求。

二、案件办理的启示

（一）溯源解纷：实质性化解行民交叉案件争议的有效路径

在“拆违”行政诉讼监督案件中，申请人提起行政诉讼在于获得房屋被拆补偿。但行政机关“拆违”程序上的违法，并不导致其对违法建筑本身承担行政赔偿责任。检察机关通过依法促成“购违者”申请人与“售违者”第三方达成民事和解，由“售违者”承担因“违建”而给申请人带来的损失，将“官民”拆违行政争议化解转向“民民”违建民事纠纷化解，把政府从与申请人的“对抗”角色转变为为申请人解决问题的“为民”角色，民事争议化解了，行政争议也就迎刃化解。

（二）法治方式：实质性化解行政争议的基本前提

在“拆违”案件中，由违法建筑建设者承担因“违建”而给申请人带来的损失，既“名正言顺”，又于法有据。同时，2014年修改的行政诉讼法增设了在行政诉讼中一并审理民事争议的制度，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。这为检察机关一并解决行政争议和民事争议提供了法律上的依据。

相比于行政和解，民事和解以当事人意思自治为中心。检察机关在查清案件事实、明晰法律关系、厘清是非责任基础上，秉持服务大局、司法为民理念，恪守客观公正立场，在不损害国家利益、公共利益和公序良俗的基础上，充分尊重当事人对民事权利的处分，依托基层政府积极搭建和解平台，回应当事人诉求，以中立第三方的身份引导当事人在合法合理范围内达成民事和解，能够有效解决“程序空转”问题，节约司法资源，减少诉累，实现行民争议的一并化解。

（三）检察建议：实质性化解行政争议不能代替的法律监督

在制发检察建议过程中做到以下三点：首先，开展调查核实，提高检察建议精准性。在全面审阅卷宗、调查核实的基础上，梳理总结执法漏洞产生的深层次原因，准确把握问题的源头，从行政执法工作实际出发，有针对性地提出建议，确保检察建议内容精准;其次，强化沟通协调，提高监督对象的认可度。在制发检察建议前，主动走进行政机关，通过座谈磋商，建立化解矛盾的检政协调机制，让政府从对监督的“抵触”转向对“解决问题”的支持，赢得行政机关对检察建议的认可;最后，组织宣告送达，提高检察建议的实效性。为保证检察建议落地见效，可通过公开送达、宣告送达等方式，进一步增进与行政机关的沟通，推动检察建议落到实处。