于玉宏

一、问题的提出

近年来，地方各级人大在联系人民群众方面都做出了很多努力和有益建设，比如建立人大代表工作站（室）、人大代表联络站，完善人大常委会联系人大代表的制度，完善人大代表联系人民群众的制度，完善人大信访制度等等，使地方人大联系人民群众迈向了一个新的阶段。但是从现实中看，地方人大联系人民群众机制还需要完善和发展，以9·20安阳“狗咬人”事件为例，可以说明地方人大履职需要在新的阶段探寻新的关键的完善路径。

9·20安阳“狗咬人”事件就当地河南广播电视台民生频道《小莉帮忙》栏目对该事件的报道和新华社以“五问安阳‘狗咬人’事件，小事为何被拖大？”为题进行的报道来看，该事件很简单。一位老人在所居住的小区被狗咬伤后，其家人在媒体《小莉帮忙》栏目的帮助下在两个月的时间内，向所在地社区居民委员会、城市养犬的主责部门城市管理局、安阳市公安部门、安阳市市场监管综合行政执法支队反映问题寻求解决，但各相关部门都互相推诿扯皮，问题迟迟不能得到解决。新华社记者在实地采访过程中，有的部门不接受采访，有的部门称等一等再说，有的部门则跟记者打起“太极拳”、上演“躲猫猫”等情况。新华社关于该事件的“五问”，《小莉帮忙》栏目记者杨小莉在采访中无奈落泪的一幕引发众多网友关注，该事件迅速成为网络热搜、社会热点，引起了安阳市委市政府的關注并作出处理。根据安阳市关于该事件处理的通报看，和该事件相关的部门及个人分别被处理，该事件暴露了安阳市政府相关部门的不作为，其中“给予安阳市文峰区中华路街道办事处人大工委主任马彦丰政务警告处分”，也揭示了文峰区人大的不作为即没有积极履职。

根据《地方组织法》规定：“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。” 2021年6月15日，安阳市第十四届人民代表大会第四次会议上安阳市人大常委会主任所作的常委会工作报告指出，要深入推进代表联络站规范化建设，召开星级人大代表联络站建设观摩推进会，努力把代表联络站打造成代表与群众的“连心桥”，反映社情民意的“直通车”，锤炼代表履职本领的“加油站”。目前，全市已建成代表联络站132个，实现了乡镇、街道全覆盖，9200多名“五级人大代表”全部编组进站。市领导以代表身份带头进站开展密切联系群众活动，帮助群众解决实际问题，收到良好社会效果。但是9·20安阳“狗咬人”事件的发生和人大常委会工作报告中所述有很大的差异。从安阳市人大常委会的工作报告可以看出安阳市文峰区中华路街道是有人大代表联络站的，但是联络站并没有充分发挥报告所说的代表与群众的“连心桥”和反映社情民意的“直通车”作用。从实践中人大工作的基本情况分析，此事件发生后街道人大工委主任可以向区人大报告，由区人大协调相关部门解决此事，或者街道人大工委主任可以组织街道辖区的各级人大代表集体调研此事，向区人大报告，由区人大协调处理此事，或者当事人可以到所在地人大代表联络站、通过其他方式找到辖区人大代表反映此事，或者当事人可以向所在地各级人大信访部门反映此事，但是以上所述情况在该事件中都未出现。该事件涉及的政府部门和普通群众两个客体，都是人大履职尽责对象，地方人大作为地方国家权力机关有权力也有责任监督地方政府的工作，有责任密切联系群众并帮助群众解决遇到的困难和问题，但该事件中地方人大没有做到履职尽责。其实类似的问题在各地方都有，笔者在一些被认为人大联系人民群众工作做得比较好的地区实地调研，发现其联系人民群众的工作也做得不是很好，和宣传的有很大差异。由此，如何完善地方各级人大联系人民群众的路径，较好的履职尽责还是一个需要回答的问题，这个问题很重要，其关系到全过程人民民主的施行、完善和发展。

二、切实加强地方党委对地方人大工作的领导

习近平总书记在中央人大工作会议上指出，要加强党对人大工作的全面领导。各级党委要把人大工作摆在重要位置，完善党领导人大工作的制度，定期听取人大常委会党组工作汇报，研究解决人大工作中的重大问题。要支持人大及其常委会依法行使职权、开展工作，指导和督促“一府一委两院”自觉接受人大监督。各级人大常委会党组要认真执行党的领导各项制度，落实好全面从严治党主体责任。从实践中看，近年来各级党委都比较重视人大工作，建立了一系列党委领导人大工作的制度，定期听取人大常委会党组工作汇报，研究解决人大工作中的重大问题，较好的支持人大及其常委会依法行使职权、开展工作，较好地指导和督促“一府一委两院”自觉接受人大监督。从人大工作的实践看，目前地方党委对人大工作的领导从制度上看比较全面，但从效果上看有不理想的地方，9·20安阳“狗咬人”事件就是例证。9·20安阳“狗咬人”事件说明该地方党委对区人大的领导是不到位的，区人大常委会党组没有较好的履行其政治责任。从该事件处理结果看，只是问责了事件发生地街道人大工委主任，事件发生地的区人大党组及其主要负责人没受到区党委的问责。

从实践中看，切实加强党对人大工作的领导说起来容易，做起来比较难，各级党委为加强对人大工作的领导制定了一系列的制度，但是这些制度有许多在实践中没有运行，要么装在文件盒里，要么写在板子上挂在墙上成为摆设。这其中的原因分为两个方面：一方面是这些制度本身制定的不好，不符合实际，没有生命力;另一方面是人的原因，即各级党委主要负责人和各级人大党组主要负责人不够重视制度的规定。现实中要做好党对人大工作的领导首先在于“关键少数”领导干部重视对人大工作的领导，这些“关键少数”领导干部从地方上看就是各级党委书记和各级人大党组书记，只有他们重视人大工作，切实承担起领导人大工作的政治责任，才能较好地实现党对人大工作的领导。9·20安阳“狗咬人”事件如果得到区委书记和区人大党组书记重视，区人大及时介入此事，发挥监督政府工作作用且密切联系当事人，则完全可以在区人大的主导下解决。

三、地方各级人大要切实承担起帮助群众办实事的职责

各级人大及其常委会是全面承担宪法法律赋予的各项职责的工作机关，是同人民群众保持密切联系的代表机关，是人民群众反映和表达意见的主渠道，各级人大及其常委会既要做到民有所呼、必有所应，也要主动深入群众，了解群众在日常生活中遇到的急难愁盼等迫切希望解决的问题，切实承担起帮助群众办实事的职责，解决好群众最需要解决的问题。

地方各级人大及其常委会必须改变宏大叙事式的工作思想和工作方式，即宏观的叙述人民代表大会制度的优越性，宏观叙述人民当家作主，宏观叙述人大工作的成绩等，而是要从帮助人民群众解决一件或者一个具体的最直接的急难愁盼等事情或者问题入手。地方各级人大特别是市级、县级、乡镇人大履职的地理范围比较小，联系人民群众更为方便，能更充分了解人民群众的急难愁盼等迫切希望解决的问题。我们从每年的各地方人大常委会的工作报告中都能看到如何密切联系人民群众的论述，但在实践中，人大联系人民群众的工作做得远远不够，形式主义的联系比较多，许多地方人大联系人民群众的制度和机制看似健全，但是没有真正的运行起来。如，有的地方的人大代表工作站、人大代表联络站处于闲置状态，没有充分发挥作用。即使在一些人大联系人民群众工作做得比较好的地方，形式主义也比较严重，人民群众依靠人大反映诉求或者寻求帮助的事情不多。我们在调研中了解到，群众在日常生活中遇到的需要解决的问题是非常具体的，例如，某个小区的居民每年因暖气不热和供热公司连年发生矛盾的问题，某个小区居民反映楼下噪音扰民的问题，某个村的村民反映低保发放不公平的问题或者村干部横行霸道的问题，某個村民因各种原因盖不起新房子的问题，某个进城务工人员孩子上学难的问题，某个老人无人赡养的问题，邻里纠纷问题，某个小区居民停车难的问题，某个病人转院就医开不出转院证明的问题，等等。这些问题从表面上看都是小问题，但是这才是群众的真正的基本利益诉求，这些问题的解决事关群众的切身利益。“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中”，各级地方人大及其常委会帮助群众解决这些具体的实际问题是人民代表大会制度的本质要求和根本体现，要切实承担起帮助群众办实事的职责，才能真正实现人民当家作主。

四、切实发挥人大代表的主体作用

党的十八大以来，各级地方人大都提出要充分发挥人大代表的主体作用，各级人大在发挥代表主体作用上下功夫，主要体现在健全人大代表履职制度和履职机制建设方面，在人大代表履职制度方面的重要体现是完善“两联系制度”，即人大常委会组成人员联系人大代表和人大代表联系人民群众的制度。其中2016年全国人大常委会办公厅提出了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，对各级人大完善人大代表联系人民群众的制度提供了指导，主要包括人大代表联系人民群众基本要求、人大代表联系人民群众工作平台、代表联系人民群众的工作内容、人大代表联系人民群众的方式方法、人大代表联系人民群众工作的保障等内容。从实践中来看，各级地方人大都建立了人大常委会组成人员联系人大代表和人大代表联系人民群众的制度，最为突出的表现是各级地方人大常委会组成人员联系人大代表工作形式上运行了起来。全国所有的省、自治区、直辖市以选区为单位在街道、乡镇、社区或者行政村建立了人大代表工作站（室）、人大代表联络站或者网上工作站、网上联络站，并制定了比较系统的履职制度。地方各级人大常委会组成人员联系人大代表的制度和人大代表联系人民群众的制度及联系平台的建设为发挥人大代表的主体作用奠定了一定的基础。但是从实践来看，这两项制度的运行并没有达到充分发挥人大代表主体作用的目的。

从地方各级人大常委会组成人员联系人大代表制度在实践中的运行来看，地方各级人大常委会组成人员都联系了固定数量的人大代表，联系的方式主要是召开座谈会、走访、约谈、电话、电子邮件、信函等，或者邀请人大代表参加人大常委会立法、监督、视察、专题调研等活动。客观上说，各级人大常委会联系人大代表的活动为发挥人大代表的主体作用提供了一定的基础，但是作用是十分有限的。造成这种情况的原因一方面是人大及其常委会的工作是非常专业和具体的，对人大代表的专业能力有一定的要求。以人大常委会组织的立法调研为例，参与的人大代表必须具有专业的法律知识和专业化的调研能力，才能真正融入调研中去，而人大代表兼职且大部分不具备专业的法律知识和专业化的调研能力，所以参与立法调研只能流于形式。另外一个方面，要较好地组织一次有人大代表参与的人大常委会活动，从活动主题的论证选定、活动主题涉及的单位和个人关系的协调与参与、组织人大代表参与等都需要人大常委会相关部门和工作人员精心组织协调，这个过程看似简单但在实际操作层面比较繁琐复杂，任何一个环节组织不好，调研都会流于形式或者达不到理想的效果。

从人大代表联系群众的实际情况来看，各地人大基本上建立健全了人大代表联系人民群众的制度和平台，制度方面如人大代表接待日制度、代表接待登记制度、代表接待公示制度、代表小组制度、群众意见处理反馈制度、代表向选民报告（述职）工作制度等，平台方面如建立了人大代表工作站（室）、人大代表联络站或者网上工作站、网上联络站等。制度和平台的建设为人大代表联系群众提供了必要的基础，但是实际运行起来并不容易，需要人大常委会的精心组织及各方面的积极配合，否则就会被搁浅或者流于形式。实践中很多地方人大代表联系人民群众的活动流于形式。其实在我们身边或者我们所在的街道、社区、单位，群众几乎不知道人大代表是哪些人及在哪里，更谈不上人大代表联系人民群众，即使在一些人大代表联系群众工作做得比较好的地方，这种现象也是普遍存在的。

人大代表联系群众工作做得比较好的地方人大，突出表现一是各级人大常委会重视人大代表联系群众的工作并指派专人负责，精心组织;二是人大代表能够积极参与;三是能够帮助群众解决所遇到的问题;四是地方各级国家机关及其主要负责人重视尊重人大代表的工作。

要切实发挥人大代表的主体作用，地方各级人大还要把好人大代表选举关即选出真正具有履职能力的人大代表，做好人大代表的履职培训，做好人大代表履职服务工作。

五、完善人大信访机制

人大信访工作是了解民情民意的重要途径。习近平总书记指出，各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难。完善人大信访机制需要从以下三个方面着手。第一，建立健全人大常委会主要领导人负责信访工作制度。人大常委会主要领导负责人大信访工作，建立健全人大常委会主要领导人定期听取信访工作的汇报制度、调研处理信访工作制度，是做好人大信访工作的必要保证。第二，建立健全人大常委会同“一府一委两院”沟通协调机制。人大信访内容涉及方方面面，在实践中同政府、监委、法院、检察院有着密切的联系，只有建立科学合理的人大常委会同“一府一委两院”沟通协调机制，才能比较好地解决信访问题。第三，人大常委会要尽心尽力帮助群众解决所反映的问题。对群众反映的问题，无论是否属于人大职权范围内，地方各级人大常委会都要尽心尽力帮助群众解决，及时反馈处理情况，给群众一个交代。

（作者系甘肃政法大学马克思主义学院副教授。本文系甘肃省哲学社会科学规划项目〔2021YB085〕的阶段性研究成果）

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