摘   要：推进高校纪检监察体制改革是落实全面从严治党政治责任的重要举措，是加强高校权力监督、营造风清气正育人环境的必然要求。纵观党的十八大以来的改革实践，高校纪检监察体制改革经历了推进纪检体制双重领导具体化制度化程序化到实施派驻改革的演进历程，独立性和权威性不断增强，监督工作的实效性显著提升。但仍然存在一定的问题和不足。应从推进地方高校纪检监察一体派驻，从人财物上全面强化上级纪委监委的统管，以及着力推进中管高校监察体制改革等方面，全面深化高校纪检监察体制改革，进一步提升高校纪检监察工作的独立性、权威性、实效性。

关键词：高校;纪检监察体制;派驻改革;深化

中图分类号：D26        文献标识码：A        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.06.001

文章编号：1009-6922（2021）06-05-07

高校纪检监察体制改革是加强党对高校全面领导，推进高校全面从严治党向纵深发展的重要举措和必然要求，对于强化高校权力监督，净化高校教书育人环境，确保高校社会主义办学方向具有重要意义。党的十八大以来，伴随着党的纪检体制和国家监察体制改革的深入推进，高校纪检监察体制改革开始提档加速，不断取得新的突破和进展，高校纪检监察工作的独立性、权威性显著提升，监督质效明显增强，为高校人才培养环境的优化和高等教育内涵式发展提供了坚强的政治保障。但当前高校纪检监察体制改革仍然存在一定的缺陷与不足，有进一步完善的空间。基于此，本文从实证分析视角，着重对党的十八大特别是十八届三中全会以来，高校纪检监察体制改革的实践演进予以考察，梳理其改革内容、具体举措及改革成效，检视其存在的问题，在此基础上，提出下一步深化改革的路向，以期推进我国高校纪检监察工作能更好地适应新时代全面从严治党和反腐败斗争的形势需要。

一、推进高校纪检监察体制改革的内在逻辑

（一）加强高校权力监督，破除高校严峻腐败形势的需要

高校是资金、物资和权力高度集中的领域，高校反腐面临严峻挑战。从已揭露、查处的腐败案件来看，高校在基建工程、招生录取、物资采购、财务管理、科研经费使用、校办企业、学生工作等领域普遍存在廉洁风险和腐败问题，公款吃喝、公款旅游、公款送礼、乱发津补贴等违反中央八项规定精神问题、四风问题屡禁不止;涉及高校领导干部的大案要案、窝案串案频发，有的贪腐数额巨大，影响恶劣。例如，2014年1月至2017年9月，中纪委网站公布的高校校级领导干部违纪违法案件被处分的就达49件，同时还有69名校级领导干部正接受调查，涉及案件65件[1]。腐败乱象严重污染了高校的教书育人环境，制约了高校内涵式发展。同时，暴露出立于反腐前沿阵地的高校纪检监察组织形同虚设、监督作用虚化的困境。因此，要推动高校反腐减存量、遏增量，务必推进高校纪检监察体制改革，提升其独立性、权威性，发挥再监督作用，督促高校完善内控机制，强化廉政风险防控，确保权力规范运行，增强及时发现、查处腐败问题的动力和能力，做到有案必查、有贪必惩，形成强震慑、长震慑。

（二）推进高校政治建设，营造清正育人环境的需要

党的十九大提出要把政治建设放在首位。高校是党的政治建设的前沿阵地，高校党的政治建设决定着社会主义的办学方向，也决定着人才培养是否符合社会主义的根本性质[2]。然而，对中管高校[3]和地方高校[4]的巡视发现，高校普遍存在党的领导弱化、党建缺失、管党治党宽松软等政治建设的突出问题，这反映了高校政治监督亟待加强。政治监督是纪检监察机关的首要职责，体现其本质属性。高校政治建设的突出问题暴露出高校纪检监察机关权威性不足、职权有限、监督乏力等体制机制缺陷，还难以胜任政治监督的现实。所以，要以强有力的政治监督推动高校政治建设，必须提高政治站位，深刻认识高校纪检监察体制改革的必要性、紧迫性。通过深化改革，促使其找准政治监督“第一职责”，充分发挥就近监督的优势，盯紧关键少数，敢于监督、善于监督，督促推動高校党组织和党员领导干部特别是党委一把手，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，秉公用权，切实担负起全面从严治党的政治责任，确保党的教育方针政策和党中央重大决策部署在高校落地见效，从而为高教事业的高质量发展营造一个廉洁从教、风清气正的政治生态。

（三）完善党和国家监督体系的必然要求

不断完善党和国家监督体系，全面加强对所有行使公权力的公职人员的监督和制约，是党长期执政必须面对和解决的根本课题。为此，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在党的纪检体制和国家监察体制改革方面进行了积极探索。十八届三中全会在党的纪检体制方面作出了“两个责任、两个为主、两个全覆盖”为主要内容的改革部署，这就为推进高校纪检体制改革，完善高校党风廉政建设和反腐败体制机制提出了方向和基本遵循。党的十九大之后，《监察法》颁行，国家监察体制改革进入新阶段，监察全覆盖向基层延伸，高校监察体制的改革也就势在必行。根据《监察法》第十五条之精神，所有公办高校中从事管理工作的人员将全部纳入国家监察范围，高校内部行政监察也将上升为国家监察[5]。监察性质的改变和对象范围的极大拓展，必然要求高校监察组织和体制机制必须重构重塑，以适应新时代完善党和国家监督体系、推进全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展的形势需要。

二、高校纪检监察体制改革的实践演进

从实践进程来看，我国高校纪检监察体制的改革是伴随着党的纪检体制改革和国家监察体制改革的历程，不断深化、逐步完善的。特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下，党和国家监督制度的改革和建设进入了一个快速发展的阶段。在此背景下，高校纪检监察体制的改革快步推进，不断取得新的突破和实质性进展。

（一）党的十八大之前高校纪检监察体制的运行情况

纪检监察体制是个包容性概念，涉及领导体制、机构人员、职责职能、监督范围、权限程序、自我监督等一系列机制制度，其中起决定性作用的是领导体制[6]。从党的十八大之前的情况来看， 我国高校纪检监察体制的主要内容和特点，集中表现在如下几个方面：一是在领导体制方面，高校纪委在上级纪委和同级党委的双重领导下开展工作。由于在制度上没有明确双重领导的具体内涵和权限划分，上级纪委领导缺位，“双重领导”在事实上沦为高校同级党委领导为主的状态，即“双重领导，同级为主”。二是在监察体制方面，高校监察处属于高校内部职能部门，依照《行政监察法》履行行政监督职能，归属高校行政领导，和校纪委合署办公，实行“一套人马、两块牌子”。三是在干部人事方面，作为高校内设纪检监察机构，其人员编制、干部管理、工资福利、后勤保障由高校党委、行政负责，高校党委书记对纪委书记、副书记的提名具有主导权。高校纪检干部尤其是纪委书记、副书记基本上由本校提拔成长，交流任职少，监督执纪面临“熟人社会”的严重困扰。四是在履职方面，根据《党章》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《行政监察法》的规定，高校纪检监察机构负有协助、监督、检查三大职能。但在实际履职中，由于领导体制的原因，高校纪委的协助角色被异化为主抓，即接受党委安排，代替高校党委负责主抓党风廉政建设和反腐败工作。同时还根据学校党委安排，参与物资采购、人事招聘、职称评审、工作考勤等大量非本职工作，职能越位、错位严重。不少高校的纪委书记由党委副书记兼任，工作重心并没有放在纪检监察方面，“种了别人的田，荒了自家的地”的现象普遍存在。

总之，由于双重领导体制内涵不明这一决定性因素的影响，这一时期高校纪检监察机构在人员、机构、业务、经费等方面，全面从属于高校党委行政，其独立性、权威性严重不足，角色错乱、职责泛化、主业荒疏、人员不足、能力缺失，监督实效性低。很多高校纪委不办案、办不了案，长期处于“零线索、零立案、零处分”状态。高校监督工作整体上呈现出“同级监督太软、上级监督太远、下级监督太难”的局面，难以应对高校党风廉政建设和反腐败工作严峻复杂形势的挑战，高校纪检监察体制亟待改革重塑。

（二）党的十八大之后高校纪检监察体制改革的主要思路和内容

党的十八大之后，为适应推进全面从严治党的新形势、新任务，深化党的纪律检查体制改革拉开序幕。十八届三中全会对深化党的纪律检查体制改革作出部署，提出了“两个为主”，推进双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委领导的思路架构。之后，中央政治局审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》，对纪律检查体制改革作出了具体安排。在此背景下，高校纪检监察体制改革开始提档加速，其思路和主要内容体现为两个方面：

1.落实“两个为主”，强化上级纪委的领导。在人事安排上，各地纷纷出台专门办法，从提名条件、干部来源、提名考察程序、交流任职等方面，认真落实高校纪委书记提名考察以上级纪委为主的规定，强化上级纪委在高校纪委书记选任上的主导权。在查办案件方面，明确高校纪委在线索处置、立案、处分等环节向同级党委报告的同时，必须向上级纪委报告，从而增强上级纪委对高校纪委业务工作的领导和指导，避免有案不报、压案不查、查而不处以及执纪问责不到位等消极现象。

2.深入推进“三转”，提升履职能力。在转职能方面，全面清理高校纪委参与的议事协调机构，坚决退出监督之外的业务工作，回归监督执纪问责主责主业。在转方式方面，聚焦主责主业，将纪律和规矩挺在前面，用好“四种形态”，创新监督机制，强化执纪办案能力。如湖南省派驻省教育厅纪检组依托高校建设六至八个纪检监察室，探索交叉执纪办案机制[7];浙江省纪委探索与高校建立协作融合机制，相关纪检监察室与高校纪委共同分析研判问题线索，指导重要案件的查办[8]。

在转作风方面，通过制定高校纪检监察组织建设《意见》等专门文件[9]，强化高校纪检干部的编制和准入条件，配优配强干部队伍;建立常态化培训机制，注重采取以案代培等实战培训方式，加大对高校纪检干部的培训，尽快提升业务能力;加强对纪检干部的管理和监督，防止“灯下黑”，从而打造本领过硬、忠诚干净担当的执纪铁军。

通过这两大方面的改革探索，高校纪检监察工作的独立性、权威性不断提升，敢于监督、善于监督的意识明显强化，监督执纪力量和能力不断增强，监督工作的实效性明显改善。比如，黑龙江省2015年加强省属纪委书记队伍建设一年后，高校纪检机构发现问题线索544个，同比增长58.6%;立案查处57件，同比增长111.1%;处理党员干部99人，同比增长47.8%， 改革的成效初步显现[10]。但高校纪檢监察体制改革仍然存在一定的缺憾，如在推进纪检体制改革的同时，高校监察体制的改革并未同步展开;强化上级纪委领导的内涵较窄，仅仅局限于查案方面，未能拓展到监督工作各方面等等，这为进一步深化改革留下了切口和空间。

（三）党的十九大以来高校纪检监察体制改革的主要内容和举措

党的十九大后，随着《监察法》的颁行，党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革进入“三位一体”深入推进的新阶段。为此，中共中央办公厅于2018年10月印发了《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》（以下简称《意见》），其中明确要求分类施策推进中管企业、中管金融企业、党委书记和校长列入中央管理的高校纪检监察体制改革，这意味着派驻全覆盖将向高校延伸。在此背景下，高校纪检监察体制改革又站在新的起点上。从两年多的实践来看，此轮改革按照中管高校和地方（省属）高校两种类型，沿两条线路推进，二者改革的力度、思路、内容和举措不尽相同。

1.中管高校改革的主要内容和举措。中管高校纪检体制改革的基准思路仍然是党的十八届三中全会确立的推进双重领导体制具体化、制度化、程序化，强化上级纪委的领导。其改革的具体内容和措施主要包括：一是干部选任上，中管高校纪委书记的提名、考察和任命，由中央纪委、国家监委会同主管部门党组进行，实行交流任职、不从本校产生的原则;中管高校纪委书记以及纪委的工作考核由中央纪委组织实施。二是领导体制机制方面，明确中管高校的内设纪委接受所属地省（市）纪委监委和学校同级党委的“双重领导”，同时接受驻主管部门纪检监察组的“工作指导”。中央纪委对中管高校纪委的工作实行“归口联系、统筹指导”，并通过加强对中管高校党委主体责任的监督检查，以及将中纪委文件直接下发至学校纪委等措施，对中管高校纪委实现“提级管理”，提升其监督权威。三是完善纪检监察权限方面，授权中管高校纪委在监督执纪工作中可以采取谈话、查询、调取、扣押（暂扣、封存）、勘验检查、鉴定等6种措施，硬化其监督手段[11]。

相关调研表明，通过这些改革，中管高校纪委的工作独立性和权威性明显增强，监督的主动性不断提高，监督作用的发挥越发明显[12]。缺憾之处在于，中管高校的内设监察机构并没有主动适应国家监察体制改革的深化进行改革重塑，仍然维持原来的制度定位，不利于全面加强对中管高校公职人员的监督。

2.地方高校改革的主要内容和具体举措。地方各省市区（以下简称省）高校纪检监察体制改革根据中央的统一部署，在中央纪委的领导指导下开展工作。其基准思路是对接国家监察改革全覆盖，以派驻改革为主线，进一步健全领导体制，全面强化上级纪委监委的领导。概括起来，其具体内容和举措主要体现在如下几个方面：

（1）实施派驻改革，实现国家监察向高校延伸。这是此轮地方高校纪检监察体制改革的重点和轴心。即以《监察法》为依据，根据《意见》精神，对高校内设行政监察机构实施派驻重构，将高校所有行使公权力的管理人员纳入监察范围，实现国家监察向高校延伸、覆盖。从派驻方式上看，各地主要采取监察“单派驻”和纪检监察“双派驻”两种操作模式。所谓监察单派驻，即由省监委向所属高校派驻监察专员，设立监察专员办公室（简称监察专员办），监察专员由纪委书记兼任。撤销高校内设监察机构，将力量充实到校纪委，实行监察专员办与校纪委合署办公。校纪委（监察专员办）依规依纪依法和省纪委监委的授权，履行纪检、监察两项职能。全国绝大部分地方采取的是监察“单派驻”模式。所谓双派驻，即由省纪委监委直接向所辖高校派驻纪检监察组，接受省纪委监委直接领导和统一管理，对其负责并报告工作。由于对高校内设纪检监察机构处理的不同，该模式又可以分为四川和天津两种模式。四川模式在派驻纪检监察组的同时，仅撤销高校内设监察机构，保留校纪委，派驻纪检监察组和校纪委合署办公，实行“两块牌子，一套人马”，派驻纪检监察组组长同时任高校纪委书记[13];而天津模式则同时撤销原高校内设纪委和监察机构，派驻的纪检监察组组长不再同时担任高校纪委书记。

（2）实施“三为主一报告”，进一步健全领导体制机制。在工作体制机制上，适应监察派驻改革的需要，建立省纪委常委会统一领导，省纪委副书记（常委）、省监委副主任（委员）分管，监督检查室对口联系，相关职能部门分工负责、协调配合的省属高校纪检监察工作领导体制机制，明确业务工作以省纪委监委领导为主。在干部管理上，除高校纪委书记（监察专员）外，将纪委副书记的提名考察和任命也纳入省纪委主导范围，同时强化纪委书记（监察专员）的教育系统外选拔和异地交流任职。比如，陕西省注重从司法系统选任高校纪委书记（监察专员），四川省、天津市明确高校派驻纪检监察组组长实行交流任职，高校纪委领导班子的政治地位和超脱性、权威性进一步提升。在工作考核上，明确高校纪委书记（监察专员）定期向省纪委监委述责述廉，纪委书记、副书记的工作考核评价由省纪委监委主导。在工作报告上，围绕监督工作的各方面，建立专项报告、综合报告、学校政治生态报告、涉校领导班子重要情况报告等全方位、精细化的报告制度，进一步强化上级纪委监委对高校纪检监察业务工作的领导。

（3）厘清角色定位，完善职责权限。首先，明确高校纪委（监察专员办）的协助角色。高校纪委（监察专员办）协助高校党委推动全面从严治党和党风廉政反腐败工作，协助做好校内巡察工作，进一步理顺了与高校党委的关系，避免由高校纪委包揽党委主体责任、以监督责任代替主体责任的错误做法。其次，固守主责主业，划定监督重点。即固守监督执纪问责主业，把政治监督摆在首位，督促推动高校党委做到“两个维护”，全面落实党的教育方针政策以及党中央关于高校党建、思想政治工作等相关重大决策部署;抓住“关键少数”，重点加强对高校领导班子及其成员、高校党委管理干部的监督，督促高校党委及其成员压实主体责任和一岗双责;做实做细日常监督，加强对财务管理、选人用人、招生、科研经费、基建工程、后勤管理等重点领域、关键环节的监督检查，不留死角和盲区;依法加强对高校监察对象的监督，对违反党纪党规、宪法法律的案件进行调查处置，开展追责问责。其三，赋予监察权限，强化监督手段。对于谈话、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定等一般措施，根据省纪委监委的授权，由高校纪检监察组织依法行使;对于冻结、查封、扣押等特殊措施的使用，规定了严格的审批和实施程序。

（4）健全工作协调机制，增强监督合力。在内部，围绕监督检查，建立高校纪委与高校党委的定期会商、重要情况通报、线索联合排查等机制，以及与高校人事、财务、审计等职能部门的监督信息共享、多部门联动监督等协作协调机制;在外部，围绕审查调查工作，建立高校纪检监察机构与省纪委监委相关职能部门的衔接协调机制，与驻地纪委监委机关的协调配合机制。通过多层面的协调机制建构，整合监督资源，增强高校监督工作的合力。

事实表明，通过这些改革，地方高校纪检监察机构的地位获得了前所未有的提升，履职独立性、权威性显著增强，对同级党委的监督能力、监督执纪问责的质效大大提升。比如，四川省自2018年9月实施省属高校派驻改革以来，短短一年半的时间，该省28所省属本科高校平均立案4.25件，仅剩1所省属本科高校“零立案”。而自党的十八大至派驻改革之前6年多的时间里，该省半數以上省属本科高校立案数不足4件[14]。天津市实施派驻改革一年来，15所市属高校派驻纪检监察组共处置问题线索659件次，立案57件，相当于改革前高校原纪委近两年的立案数总和[15]。这种反差充分彰显了地方高校派驻改革的成效。

三、进一步深化高校纪检监察体制改革的路向

综上可见，在党中央的集中统一领导下，经过各级党委（党组）、纪委监委的共同努力，高校纪检监察体制改革取得了突破性进展，改革所形成的制度优势正逐步转化为长效的治理效能，高校全面从严治党持续向纵深推进，政治生态和育人环境不断优化。但整体审视，仍然存在派驻改革不彻底、统管不全面以及中管高校监察体制改革滞后等突出问题，不利于高校纪检监察机构独立、高效履职。破解这些问题和不足，可以从以下路径展开。

（一）全面推进地方高校纪检机构和监察机构的一体派驻

从党的十九大以来全国地方高校派驻改革的探索来看，此轮派驻改革并不彻底，除四川、天津等少数地方外，绝大多数采取的是“监察单派驻”模式，纪检机构没有与监察机构同步实施派驻改革，仍维持其单位内设纪委的机构性质和双重领导体制。这种不彻底的弊端在于，尽管高校派驻监察机构实现了上级监委的垂直领导，提升了其独立性、权威性，但是在与校纪委合署办公的运行模式下，纪委的双重领导体制使得高校派驻监察机构的独立优势被消解，导致高校纪委（监察专员办）聚焦主业、独立履职仍面临同级党委的制约。比如，一些地方高校的改革《方案》就规定，在问题线索处置时，高校纪委（监察专员办）需对二级单位主要负责人初步核实的，需报高校党委主要负责人批准。这使得高校纪检监察机构仍然缺乏独立的办案权，不利于案件查办工作的顺利进行。

从根源上看，此轮地方高校派驻改革不彻底的障碍主要在于高校内设纪委的制度定位。这种定位决定了高校纪委属于高校的内部组织，而非上级纪委监委的“组成部分”，自然也就无法实现机构上和业务上的彻底独立，同体监督、同级监督的弊病仍旧不能根除。因此，要全面实现高校纪检机构和监察机构的一体化派驻，从根本上消除高校同体监督、同级监督的病根，下一步务必加大改革力度，允许探索将高校内设纪委改设为派驻纪检机构[16]， 由此使得高校纪检机构和监察机构一样，成为上级纪委监委机关的“组成部分”，受其直接领导，回归“派驻监督是上级监督，派驻机构与驻在单位是监督与被监督的关系而非领导与被领导的关系”[17]的制度本质。

（二）深入推进地方高校纪检监察机构的全面统管

从前述的各地改革实践来看，尽管各地普遍通过干部管理权上移、外部选任、交流任职以及业务工作的提级管理等举措，强化了高校纪委书记（监察专员）的超脱地位，但是在编制属性上，其仍属于事业编，工资福利、社会保险、职称评聘等也归高校负责。至于高校其他纪检监察干部，其人事关系、工资福利、组织关系、职称评聘、职务晋升、考核评价等仍归属高校统一管理，仍然是“高校的人”，并没能实现身份上的独立。这种身份定位，一方面造成他们仍然受制于高校，不敢监督、不愿监督的顾忌心理仍然存在;另一方面，也使之在经济利益方面（如绩效工资、补贴福利等）陷入易于被拉拢腐蚀的境地，这必然会极大削弱高校纪检监察工作的动能和成效。

为此，务必在实施高校纪检和监察组织一体派驻的同时，还应扩展其“统管”内涵。一方面，将高校纪检监察干部的人员编制、考察招录、调动任免、考核奖惩、职务晋升等人事事项，收归上级纪委监委负责，从事业编制转换为行政编制，从身份上实现从“高校的人”向“上级纪委监委的人”转变;另一方面，将高校派驻机构的人员工资、社会保险、退休待遇、后勤保障等经费单列，也纳入省纪委监委统一管理[18]，由此使高校纪检监察机构真正从人、财、物方面彻底摆脱驻在高校的制约和牵制，全面重塑高校纪检监察工作的独立性、权威性和实效性。

（三）着力推进中管高校监察体制改革

在《监察法》颁行后，监察监督全覆盖势所必然，所有行使公权力的人员都必须纳入国家监察监督范围，中管高校亦不例外。但从2018年10月以来的高校纪检监察体制改革实践显示，中管高校的监察制度并没有对接形势需要，未主动融入监察全覆盖的改革潮流，明显滞后地方高校的改革探索，这与31所中管高校所肩负的繁重的监察监督任务极不匹配。为此，应依据《监察法》第十二条规定，借鉴地方高校监察派驻改革的经验，由中管高校属地省（市）纪委监委向中管高校派驻监察专员，设立监察专员办公室，与校纪委合署办公，纪委书记兼任监察专员。同时依法赋予其监察职能和权限，全面加强对中管高校所有行使公权力的管理人员的监察监督。待监察派驻改革成熟之后，再进一步探索实施中管高校纪检机构派驻制，形成纪检监察双派驻格局，充分释放派驻监督的制度优势。

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